Débat obligatoire, pacte facultatif, adoption dans les neuf mois du renouvellement après avis des communes : la procédure de l'article L5211-11-2 du CGCT, le calendrier 2026 et un modèle de délibération.
Le pacte de gouvernance est-il obligatoire après les élections municipales de 2026 ? Non, mais le débat l'est. Après chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre inscrit à l'ordre du jour du conseil communautaire un débat et une délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les communes et l'établissement (article L5211-11-2 du CGCT). Si le conseil décide d'élaborer ce pacte, il doit l'adopter dans un délai de neuf mois à compter du renouvellement, après avis des conseils municipaux, rendu dans les deux mois suivant la transmission du projet. Le renouvellement ayant eu lieu le 15 mars 2026, l'échéance se situe à la mi-décembre 2026.
Ce que l'article L5211-11-2 du CGCT impose, et ce qu'il laisse libre
Le dispositif a été créé par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. L'article n'a pas été modifié depuis : la version en vigueur au 18 octobre 2026 est celle du 28 décembre 2019.
Il concerne les EPCI à fiscalité propre : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles. Les syndicats de communes et syndicats mixtes n'y sont pas soumis.
| Élément | Obligatoire ou facultatif | Texte |
|---|---|---|
| Débat et délibération sur l'élaboration d'un pacte | Obligatoire après chaque renouvellement général | L5211-11-2, I, 1° |
| Débat et délibération sur le conseil de développement et l'association de la population | Obligatoire, même calendrier | L5211-11-2, I, 2° |
| Élaboration du pacte | Facultative, décidée par le conseil communautaire | L5211-11-2, I |
| Avis des conseils municipaux sur le projet | Obligatoire si un pacte est élaboré, dans les deux mois | L5211-11-2, I |
| Adoption du pacte | Dans les neuf mois du renouvellement | L5211-11-2, I |
| Contenu du pacte | Libre, liste indicative de huit thèmes | L5211-11-2, II |
| Conférence des maires | Obligatoire, sauf si le bureau comprend déjà tous les maires | L5211-11-3 |
Le même débat est dû après la création d'EPCI par partage d'une communauté existante (article L5211-5-1 A) ou après une fusion (article L5211-41-3). Le délai de neuf mois court alors à compter de cette opération.
Le ministère chargé des collectivités l'a résumé dans une réponse publiée au JO Sénat du 7 avril 2022 (question écrite n° 26013) : l'élaboration d'un pacte « n'est pas obligatoire », seul le débat sur son principe l'est, et le pacte constitue une mesure d'organisation interne que chaque EPCI met en œuvre librement.
Le débat obligatoire en début de mandat
Le texte vise un débat et une délibération. Une simple information du conseil, sans vote, ne suffit donc pas. La délibération doit dire clairement si l'EPCI élabore un pacte ou non, et, dans l'affirmative, fixer la méthode : qui rédige le projet, avec quelle instance de travail, selon quel calendrier.
L'article L5211-11-2 ne fixe pas de délai propre pour ce débat. Il se tient en pratique dans les premières séances suivant l'installation du conseil communautaire, laquelle intervient au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l'élection des maires (articles L5211-6 et L5211-8). Un débat tardif réduit d'autant le temps disponible pour rédiger, consulter les communes et adopter dans les neuf mois.
Le second débat obligatoire porte sur les conditions de consultation du conseil de développement et d'association de la population aux politiques de l'établissement. Ce conseil est obligatoire au-delà de 50 000 habitants et facultatif en dessous (article L5211-10-1). Les deux points peuvent figurer dans la même séance, avec deux délibérations distinctes.
Le contenu possible du pacte de gouvernance
Le II de l'article L5211-11-2 énumère ce que le pacte « peut prévoir ». La liste n'est pas limitative, mais elle montre l'intention du législateur : donner une place aux maires dans le fonctionnement de l'intercommunalité.
| Thème | Ce que le pacte peut organiser |
|---|---|
| Décisions ne concernant qu'une commune | Conditions de mise en œuvre de l'article L5211-57 (avis préalable du conseil municipal, réputé favorable après trois mois, majorité des deux tiers en cas d'avis défavorable) |
| Conférence des maires | Conditions dans lesquelles le bureau peut proposer de la réunir pour avis sur des sujets d'intérêt communautaire |
| Équipements et services | Conditions dans lesquelles l'EPCI confie, par convention, la création ou la gestion d'équipements ou de services à une ou plusieurs communes |
| Commissions spécialisées associant les maires | Création, organisation, fonctionnement et missions ; modalités des commissions ouvertes aux conseillers municipaux (L5211-40-1) |
| Conférences territoriales des maires | Création par secteurs géographiques ou par compétences ; leur fonctionnement relève du règlement intérieur |
| Dépenses d'entretien courant | Délégation par le président au maire de l'engagement de certaines dépenses, avec autorité fonctionnelle sur les services communautaires dans le cadre d'une convention de mise à disposition |
| Mutualisation | Orientations en matière de mutualisation de services entre l'EPCI et les communes |
| Parité | Objectifs d'égale représentation des femmes et des hommes dans les organes de gouvernance et les commissions |
Deux distinctions évitent les malentendus. La conférence des maires existe de plein droit (article L5211-11-3) : le pacte n'a pas à la créer, il peut seulement préciser quand le bureau propose de la réunir. Elle se réunit aussi, dans la limite de quatre réunions par an, à la demande d'un tiers des maires. Ensuite, le pacte ne remplace pas le règlement intérieur du conseil communautaire, qui reste l'outil des règles de séance.
Calendrier 2026 : les dates à tenir
Le décret n° 2025-848 du 27 août 2025 a fixé le premier tour au dimanche 15 mars 2026 et le second tour au dimanche 22 mars 2026. Le texte fait courir les neuf mois « à compter du renouvellement général », sans préciser lequel des deux tours sert de point de départ. Par prudence, nous conseillons de retenir le 15 décembre 2026 comme date limite d'adoption.
Le délai d'avis des communes se compte à partir de la transmission du projet. Pour disposer de tous les avis ou de l'expiration du délai avant le 15 décembre, le projet devait être transmis au plus tard vers le 15 octobre 2026. Un EPCI qui transmet plus tard s'expose à adopter avant la fin du délai d'avis : le texte ne règle pas ce cas, et la prudence commande d'attendre soit l'ensemble des avis, soit l'expiration des deux mois. L'article ne précise pas non plus les conséquences d'une adoption au-delà des neuf mois.
Exemple. Une communauté de communes de 24 communes a tenu le débat le mercredi 20 mai 2026 et décidé d'élaborer un pacte. Le bureau arrête le projet, transmis aux 24 maires le vendredi 9 octobre 2026. Chaque conseil municipal inscrit l'avis à une séance de novembre ; le délai d'avis expire le mercredi 9 décembre 2026. Le conseil communautaire adopte le pacte le jeudi 10 décembre 2026, avant l'échéance du 15 décembre.
| Étape | Qui | Délai |
|---|---|---|
| Installation du conseil communautaire | Conseil communautaire | Au plus tard le vendredi de la 4e semaine suivant l'élection des maires |
| Débat et délibération sur le pacte | Conseil communautaire | Pas de délai propre, en début de mandat |
| Rédaction du projet | Bureau, groupe de travail, conférence des maires | Selon la méthode votée |
| Avis des conseils municipaux | Chaque commune membre | Deux mois après transmission du projet |
| Adoption du pacte | Conseil communautaire | Neuf mois après le renouvellement (prudence : 15 décembre 2026) |
| Modification ultérieure | Conseil communautaire | Même procédure que l'élaboration (L5211-11-2, III) |
Modèle de délibération sur l'élaboration du pacte
Le modèle ci-dessous couvre le débat obligatoire. Il est à adapter aux choix de l'EPCI et à faire vérifier par le service juridique ou la préfecture en cas de doute.
Objet : débat et délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L5211-11-2 et L5211-11-3 ;
Considérant qu'à la suite du renouvellement général des conseils municipaux des 15 et 22 mars 2026, le conseil communautaire doit débattre et délibérer sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les communes et [nom de l'EPCI] ;
Après en avoir débattu, le conseil communautaire, à [la majorité / l'unanimité] :
- Décide [d'élaborer / de ne pas élaborer] un pacte de gouvernance entre les communes membres et [nom de l'EPCI] ;
- [Le cas échéant] Confie la préparation du projet à [bureau / groupe de travail composé de …], en associant la conférence des maires ;
- [Le cas échéant] Fixe pour objectif la transmission du projet aux conseils municipaux au plus tard le [date], pour un avis dans un délai de deux mois, et son adoption avant le [date] ;
- Autorise le président à signer tout document relatif à la présente délibération.
Une délibération distincte porte sur le conseil de développement et l'association de la population (L5211-11-2, I, 2°).
Les avis des conseils municipaux
Chaque commune membre inscrit l'avis à l'ordre du jour de son conseil municipal, avec une note explicative de synthèse dans les communes de 3 500 habitants et plus (article L2121-12). Le respect du délai de convocation du conseil municipal conditionne la date de séance : une commune qui reçoit le projet en octobre doit le prévoir dès sa séance de novembre.
Le texte prévoit un avis, sans exiger qu'il soit favorable ni fixer de majorité particulière pour l'adoption. Les observations des communes sont souvent l'occasion d'amender le projet avant adoption. Les conseillers municipaux qui ne siègent pas au conseil communautaire reçoivent par ailleurs les convocations, les avis de la conférence des maires et les procès-verbaux du conseil communautaire (article L5211-40-2).
Erreurs fréquentes
- Confondre débat obligatoire et pacte obligatoire. Sauter le débat au motif que le pacte est facultatif méconnaît l'article L5211-11-2.
- Oublier le second débat sur le conseil de développement et la participation des habitants.
- Créer la conférence des maires par le pacte alors qu'elle existe de plein droit, sauf si le bureau comprend déjà tous les maires.
- Reprendre le pacte de 2020 sans procédure. Le débat est dû après chaque renouvellement ; une modification suit la même procédure que l'élaboration, avis des communes compris.
- Mélanger pacte et règlement intérieur. Les règles de séance, de questions orales ou de commissions relèvent du règlement intérieur.
Ce que Rostra peut faire pour la préparation du pacte
Notre assistant juridique répond aux questions de procédure en citant les articles de Légifrance, et notre générateur de documents aide à rédiger le projet de délibération ou la note de synthèse transmise aux communes. Le procès-verbal automatique prépare le procès-verbal de la séance du débat à partir de son enregistrement. L'agent relit et vérifie, le président et le conseil décident.
En résumé
- Après chaque renouvellement général, le conseil communautaire d'un EPCI à fiscalité propre doit débattre et délibérer sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance (L5211-11-2).
- Le pacte est facultatif ; s'il est élaboré, il est adopté dans les neuf mois du renouvellement, après avis des conseils municipaux rendu dans les deux mois de la transmission du projet.
- Pour le renouvellement des 15 et 22 mars 2026, retenir par prudence le 15 décembre 2026 comme date limite d'adoption.
- Le contenu est libre : décisions propres à une commune, conférences des maires, commissions, délégations de dépenses, mutualisation, parité.
- La conférence des maires est obligatoire de plein droit, sauf si le bureau comprend déjà tous les maires (L5211-11-3).
- Un second débat porte sur le conseil de développement et l'association de la population.
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Sources : CGCT, L5211-11-2, version du 28 décembre 2019 ; L5211-11-3 ; L5211-10-1, version du 29 décembre 2023 ; L5211-57 ; L5211-40-1 ; L5211-40-2 ; L5211-6, version du 24 décembre 2025 ; L5211-8 ; L5211-5-1 A, version du 1er janvier 2026 ; L5211-41-3 ; L2121-12 ; loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ; décret n° 2025-848 du 27 août 2025 ; réponse ministérielle à la question écrite n° 26013, JO Sénat du 7 avril 2022. Textes consultés le 18 octobre 2026.